Text Size

มารู้จักกับ “วินัยทางงบประมาณและการคลัง” และ “วินัยทางการเงิน การคลัง และการงบประมาณ” กันเถอะ

legal            รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๓๑๒ และ มาตรา ๓๓๓ บัญญัติให้การตรวจเงินแผ่นดินกระทำโดยคณะกรรมการตรวจเงิน     แผ่นดิน และผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินที่เป็นอิสระและเป็นกลาง และให้กำหนดอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินเกี่ยวกับการกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีพิจารณาในเรื่องวินัยทางงบประมาณและการคลัง การกำหนดโทษปรับทางปกครองและการพิจารณาวินิจฉัยความผิดวินัยทางงบประมาณและการคลังในฐานะที่เป็นองค์กรสูงสุดและ มาตรา ๑๙ แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พุทธศักราช ๒๕๔๒ ได้กำหนดให้คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินกำหนดมาตรการเกี่ยวกับการควบคุมการเงินของรัฐเพื่อให้ระบบการควบคุมการตรวจสอบการเงินแผ่นดินเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและมีวินัย โดยให้มีคณะกรรมการวินัยทางงบประมาณและการคลัง ซึ่งคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินแต่งตั้งขึ้นตาม มาตรา ๒๐ มีอำนาจหน้าที่พิจารณาและกำหนดโทษปรับทางปกครองเบื้องต้นแก่เจ้าหน้าที่หรือพนักงานของหน่วยรับตรวจหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ฝ่าฝืนมาตรการดังกล่าว โดยมาตรการนี้คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินกำหนดอยู่ในระเบียบคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินว่าด้วยวินัยทางงบประมาณและการคลัง พุทธศักราช ๒๕๔๔ ซึ่งเป็นข้อกำหนดเกี่ยวกับการบริหารการเงินและการคลังที่ออกตามความในกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับหรือข้อกำหนดอื่นซึ่งหน่วยรับตรวจหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐต้องยึดถือปฏิบัติอยู่แล้ว และเป็นข้อกำหนดในเรื่องที่เห็นว่าสำคัญมีผลกระทบต่อเงินหรือทรัพย์สินของแผ่นดิน หากเจ้าหน้าที่หรือพนักงานของหน่วยรับตรวจจงใจฝ่าฝืนมาตรการเกี่ยวกับการควบคุมการเงินของรัฐ ถือเป็นความผิดวินัยทางงบประมาณและการคลัง ต้องรับโทษปรับทางปกครอง

    ทั้งนี้เมื่อได้มีการประกาศบังคับใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ก็ยังคงหลักการในเรื่องของวินัยทางงบประมาณและการคลังเอาไว้ แต่มีการเพิ่มเติมเนื้อหาสาระสำคัญให้ครอบคลุมกับงบประมาณของแผ่นดินเพิ่มมากขึ้นและเปลี่ยนชื่อเป็น “วินัยทางการเงิน การคลัง และการงบประมาณ โดยวางหลักไว้ในมาตรา ๑๖๗ ซึ่งปรากฏถ้อยคำว่า “...ให้มีกฎหมายการเงินการคลังของรัฐเพื่อกำหนดกรอบวินัยการเงินการคลัง...” และมาตร า๒๕๓ ปรากฏคำว่า “...การดำเนินการที่เกี่ยวกับวินัยทางการเงิน การคลัง และการงบประมาณ...” เป็นคำใหม่ที่เกี่ยวกับวินัยทางการเงิน การคลัง และการงบประมาณ ซึ่งกฎหมายลำดับพระราชบัญญัติที่จะอธิบายความหมายของหลักการดังกล่าวนั้น ยังอยู่ในขั้นตอนการพิจารณาชั้นสภาผู้แทนราษฎร ทำให้ยังไม่มีการให้คำจำกัดความอย่างชัดแจ้ง จึงนำคำจำกัดความตามหลักในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มาใช้ เนื่องจากสาระสำคัญของกฎหมายการเงินการคลังมิได้เปลี่ยนไปจากเดิม หากแต่เป็นการเพิ่มเติมเนื้อหาสาระเพิ่มมากขึ้น กล่าวคือ ตามมาตรา ๑๖๗ ขยายคำว่าวินัยทางการเงินการคลังให้หมายรวมถึง  “...หลักเกณฑ์เกี่ยวกับการวางแผนการเงินระยะปานกลาง การจัดหารายได้ การกำหนดแนวทางในการจัดทำงบประมาณรายจ่ายของแผ่นดิน การบริหารการเงินและทรัพย์สิน การบัญชี กองทุนสาธารณะการก่อหนี้หรือการดำเนินการที่ผูกพันทรัพย์สินหรือภารางการเงินของรัฐ หลักเกณฑ์การกำหนดวงเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น และการอื่นที่เกี่ยวข้อง ซึ่งจะต้องใช้เป็นกรอบในการจัดหารายได้ กำกับการใช้จ่ายเงินตามหลักการรักษาเสถียรภาพ พัฒนาทางเศรษฐกิจอย่างยั่งยืน และความเป็นธรรมในสังคม เพื่อให้คณะกรรมการวินัยทางการเงินและการคลังมีอำนาจวินิจฉัยการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวกับการเงินได้ครอบคลุมขึ้น” ซึ่งทำให้บทบาท อำนาจ หน้าที่ของคณะกรรมการวินัยทางการเงินและการคลังมีเพิ่มมากขึ้น

     นอกจากนี้ รศ.ดร. อรพิน ผลสุวรรณ์ สบายรูป อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ อธิบายความหมายของคำว่า “วินัยทางงบประมาณและการคลัง คือ กฎ ข้อบังคับ (มาตรการทางกฎหมาย) ซึ่งกำหนดเป็นข้อห้าม หรือข้อปฏิบัติ ที่กำหนดขึ้นเพื่อให้การบริหารจัดการเกี่ยวกับการเงินการคลังของรัฐและองค์กรของรัฐเป็นไปอย่างถูกต้องตามกฎหมาย และจะต้องเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลตามวัตถุประสงค์ของการรับจ่ายเงินแผ่นดิน” โดยคำนี้ปรากฏขึ้นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ หมวด ๑๑ การตรวจเงินแผ่นดิน

    สำนักวินัยทางการเงินและการคลัง สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน อธิบายว่า “วินัยทางงบประมาณและการคลัง หมายความถึง ข้อกำหนดตามกฎหมาย กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ หรือแบบแผน ที่กำหนดขึ้นมาเพื่อให้เจ้าหน้าที่หรือพนักงานของหน่วยรับตรวจยึดถือหรือปฏิบัติตามเพื่อให้การบริหารจัดการเกี่ยวกับการเงินการคลังของรัฐและองค์กรของรัฐเป็นไปอย่างมีวินัยถูกต้องประสิทธิภาพและประสิทธิผลตามวัตถุประสงค์ของการใช้จ่ายเงินแผ่นดิน ถ้าผู้ใดฝ่าฝืนไม่ปฏิบัติตามข้อกำหนดดังกล่าวแล้ว ถือว่ากระทำความผิดวินัยทางงบประมาณและการคลัง ต้องรับโทษปรับทางปกครอง”

    สำหรับเรื่องวินัยทางงบประมาณและการคลังนั้นเป็นสิ่งที่ต้องการกำหนดเพิ่มเติมนอกเหนือจากระเบียบที่กำหนดให้ผู้บังคับบัญชาลงโทษทางวินัยแก่เจ้าหน้าที่ของหน่วยรับตรวจโดยตรงแต่บางครั้งบทลงโทษทางวินัยก็ใช้ไม่ได้มากนักเพราะส่วนใหญ่    ผู้บังคับบัญชามักปกป้องลูกน้องตนเอง และบางกรณีการกระทำผิดทางด้านการเงินก็เพื่อประโยชน์ของหน่วยงาน จึงมิได้รับการลงโทษใดๆ ทำให้เกิดการละเมิดกฎเกณฑ์ทางงบประมาณและการคลังอยู่ประจำ เพื่อขจัดปัญหาในลักษณะดังกล่าวฝ่ายนิติบัญญัติของต่างประเทศ เช่น ประเทศฝรั่งเศส จึงเสนอให้จัดตั้งองค์กรศาลที่มีอำนาจลงโทษผู้กระทำผิดวินัยทางงบประมาณและการคลัง        มีอำนาจพิพากษาการกระทำที่ละเมิดรัฐบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับการบริหารรายรับและรายจ่าย หรือทรัพย์สินของสาธารณะที่เจ้าหน้าที่ผู้ถูกกล่าวหามีหน้าที่รับผิดชอบรวมถึงผู้บริหารด้วย เรียกว่า “ศาลวินัยทางงบประมาณและการคลัง”(La Cour De Discipline Budgetaire Et Financiere)ของประเทศฝรั่งเศสจึงกำเนิดขึ้นในปี ค.ศ. ๑๙๔๘ โดยรัฐบัญญัติฉบับลงวันที่ ๓ กรกฎาคม ค.ศ. ๑๙๖๓ ก็เพื่อเยียวยาหรืออุดช่องโหว่ที่มีอยู่ในระบบงบประมาณและการคลังของประเทศฝรั่งเศส

    โดยกฎหมายและระเบียบการคลังแล้ว ผู้กระทำความผิดจะได้รับโทษหรือไม่นั้นขึ้นอยู่กับดุลพินิจของผู้บังคับบัญชาหรือพนักงานสอบสวน หรือองค์กรอื่นตามกระบวนการยุติธรรม ที่ผ่านมาการปฏิบัติหน้าที่ของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินเป็นเพียงการตรวจสอบที่ปราศจากซึ่งอำนาจลงโทษโดยตรง เมื่อตรวจพบการกระทำผิดอันเป็นสาเหตุให้บรรดาเจ้าหน้าที่หรือพนักงานของหน่วยรับตรวจ รวมถึงหน่วยรับตรวจขาดซึ่งความยำเกรงต่อกระบวนการตรวจสอบการใช้จ่ายเงินแผ่นดิน และส่งผลให้ระบบการตรวจสอบควบคุมการเงินแผ่นดินของรัฐขาดประสิทธิภาพและวินัย เช่น โทษทางวินัยโดยปกติแล้วผู้บังคับบัญชามักจะช่วยเหลือปกป้องผู้ใต้บังคับบัญชาของตนการลงโทษทางวินัยจึงมักไม่เกิดขึ้น ในส่วนการลงโทษทางแพ่ง โดยหลักการแล้วแทบจะเป็นไปไม่ได้ที่ผู้กระทำผิดคงไม่สามารถหาทรัพย์สินมาชดเชยความเสียหายที่ตนได้ก่อให้เกิดแก่รัฐได้เพียงพอ และโทษทางอาญาก็เป็นการลงโทษที่ตัวบุคคลเท่านั้น แต่ความเสียหายที่รัฐได้รับก็ไม่ได้รับการเยียวยาอีกทั้งกระบวนการพิจารณาคดีอาญาจะต้องหาพยานหลักฐานมาแสดงให้ศาลเห็นว่าจำเลยมีความผิดจริงโดยปราศจากข้อสงสัย ซึ่งเป็นการยากยิ่งที่จะลงโทษผู้กระทำผิดในทางอาญาได้ จึงเป็นแนวคิดที่จะจัดให้มีการปฏิรูประบบการตรวจเงินแผ่นดินของไทยมาตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๕๓๕

ฉะนั้น การที่บทบัญญัติในเรื่องที่เกี่ยวกับวินัยทางงบประมาณและการคลังถูกกำหนดไว้ชัดเจนเป็นกฎหมายลายลักษณ์อักษรเช่นนี้  ถือเป็นการจัดระบบการบริหารงานวินัยในลักษณะที่เป็นกระบวนการทางนิติธรรม (Judicial due process) หรือกระบวนการยุติธรรมทางปกครองด้านการตรวจเงินแผ่นดิน กล่าวคือ มีการตรากฎหมายหรือออกระเบียบไว้เป็นลายลักษณ์อักษรแน่นอน กำหนดการกระทำอันพึงปฏิบัติและห้ามไม่ให้ปฏิบัติกำหนดโทษของการฝ่าฝืน และกำหนดวิธีพิจารณาหรือการดำเนินการทางวินัยทางงบประมาณและการคลังเพื่อลงโทษผู้กระทำความผิด และคำวินิจฉัยชี้ขาดถือเป็นที่สุด

    การกำหนดหลักเกณฑ์ดังกล่าวควรตั้งอยู่บนพื้นฐาน ๔ ประการ คือ ๑) ข้อปฏิบัติต้องชอบธรรม ๒) เจ้าหน้าที่หรือพนักงานของหน่วยงานจะต้องรู้ชัดเจนว่าจะให้เขาปฏิบัติอย่างไร ๓) ทางราชการหรือหน่วยงานมีสิทธิที่จะได้ผลงานและการร่วมแรงร่วมใจจากคนที่มีวินัยดี และ ๔) องค์กรที่ทำหน้าที่ควบคุมตรวจสอบการเงินแผ่นดินมีอำนาจที่จะดำเนินการทางวินัยแก่ผู้ฝ่าฝืนกฎหมายหรือระเบียบ