Text Size

แนวความคิดเกี่ยวกับกระบวนการทางวินัยงบประมาณและการคลัง

แต่เดิมนั้นการตรวจเงินแผ่นดินตามพระราชบัญญัติการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ.๒๕๒๒ มีความไม่เหมาะสมตามมาตรฐานของการตรวจเงินแผ่นดินทั่วไปอยู่หลายประการ ไม่ว่าจะเป็นการที่ความรับผิดชอบในการดำเนินการตรวจเงินแผ่นดินไปตกอยู่ที่บุคคลคนเดียว อันได้แก่ ผู้อำนวยการสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน ที่จะต้องรับผิดชอบดูแลตรวจสอบการบริหารงบประมาณแผ่นดินที่มีจำนวนมากหลายแสนล้านบาทในแต่ละปี หรือปัญหาการขาดความเป็นอิสระและเป็นกลางในการปฏิบัติหน้าที่ด้วยเหตุผลสำคัญที่ว่า สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินเป็นหน่วยงานที่อยู่ภายใต้การบังคับบัญชาโดยตรงของนายกรัฐมนตรี ซึ่งย่อมมีอำนาจบังคับบัญชาเหนือตัวผู้อำนวยการสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน จึงเป็นการล่อแหลมต่อการถูกแทรกแซงจากฝ่ายบริหาร อันเป็นการขัดต่อมาตรฐานสากลของการตรวจเงินแผ่นดิน เพราะเข้าข่าย "ใช้เอง ตรวจเอง"

ดังข้อสังเกตที่ ศาสตราจารย์ ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ ได้กล่าวไว้ว่า"............จะเห็นว่าการวางโครงสร้างของการตรวจเงินแผ่นดินนั้นเปลี่ยนไป ได้ยกเว้นในรูปคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน และจัดให้มีสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน ผู้อำนวยการเป็นผู้ดูแลการตรวจเงินแผ่นดิน จะเห็นว่ากฎหมายในปี ๒๕๒๒ กลายเป็นบุคคลคนเดียว มีปัญหาถามมาว่าทำไมคณะกรรมการจะมีประสิทธิภาพดีกว่าบุคคลคนเดียว คือผู้อำนวยการ อันเป็นปัญหาเรื่องพฤติกรรมคือ คน ๆ เดียวเมื่อไปเจอผู้ที่มีอำนาจสูงกว่าคน ๆ นั้นจะกล้าสั่งการหรือไม่ (ผมมักจะยกตัวอย่างอยู่เสมอ คือ อธิบดีกรมตำรวจสามารถสั่งปิดหนังสือพิมพ์ได้ ถามว่า อธิบดีกรมตำรวจกล้าสั่งปิดหนังสือพิมพ์ไทยรัฐหรือไม่)"

    แต่เดิมในร่างพระราชบัญญัติการตรวจเงินแผ่นดินของรัฐบาล เมื่อปี พ.ศ.2536 นั้น ไม่ปรากฏเรื่องของวินัยทางงบประมาณและการคลังไว้แต่อย่างใด อย่างไรก็ตามแนวความคิดเกี่ยวกับการจัดให้มีคณะกรรมการทางวินัยงบประมาณและการคลังในประเทศไทยนั้น ได้เริ่มเกิดขึ้นก่อนที่จะมีการร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับลงวันที่ 11 ตุลาคม 2540 โดยปรากฏอยู่ในร่างพระราชบัญญัติการตรวจเงินแผ่นดินของรัฐ พ.ศ. ....... ในส่วนที่ 3 วินัยงบประมาณและการคลัง มาตรา 37 ดังนี้ "เพื่อให้ระบบการควบคุมการตรวจสอบการเงินแผ่นดินของรัฐเป็นเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและมีวินัย ให้มีคณะกรรมการวินัยทางงบประมาณและการคลังคณะหนึ่ง ซึ่งคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินของรัฐแต่งตั้งขึ้นตาม มาตรา 38..." ซึ่งท่านศาสตราจารย์ ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ ได้นำเสนอไว้ในการสัมมนาทางวิชาการเรื่อง "การปรับปรุงระบบการตรวจเงินแผ่นดินของไทย" จัดขึ้นโดยภาควิชากฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เมื่อวันศุกร์ที่ 19 พฤศจิกายน 2536 ซึ่งได้รับการอนุเคราะห์งบประมาณจาก ฯพณฯ นายบุญชู โรจนเสถียร รองนายกรัฐมนตรี รับผิดชอบกำกับดูแลงานของสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินในขณะนั้น

     ซึ่งในการสัมมนาดังกล่าวในปี 2536 ศาสตราจารย์ ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ ได้ทำการเสนอร่างพระราชบัญญัติการตรวจเงินแผ่นดินของรัฐไว้ด้วย ต่อมาเมื่อมีการศึกษาเพื่อการปฏิรูประบบการเมือง โดยคณะกรรมการพัฒนาประชาธิปไตย ได้มีการวิจัยเพื่อจัดทำข้อเสนอการปฏิรูปการเมืองไทย เสนอต่อคณะกรรมการพัฒนาประชาธิปไตยโดยได้รับการสนับสนุนจากสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวินัย (สกว.) โดย ศาสตราจารย์ ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ หัวหน้าคณะวิจัย ได้กล่าวไว้ในการประชุมคณะทำงาน ว่า ในเรื่องของการตรวจเงินแผ่นดินนั้น ท่านศาสตราจารย์ ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ ได้จัดทำของขวัญพร้อมผูกริบบิ้นให้กับประเทศไทยแล้ว ดังนั้นจึงไม่มีความจำเป็นต้องศึกษาวิจัยในเรื่องของการตรวจเงินแผ่นดินเป็นการเฉพาะอีก

     ด้วยเหตุนี้ เมื่อ ศาตราจารย์ ดร.บวรศักดิ์ฯ มีส่วนร่วมในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ.2540 จึงไม่น่าแปลกใจแต่อย่างใด ที่ปรากฏมีแนวความคิดเกี่ยวกับการตรวจเงินแผ่นดินดังกล่าวในรัฐธรรมนูญ ในเรื่องของความเป็นอิสระและเป็นกลางขององค์กร รวมทั้งเรื่องของวินัยทางงบประมาณและการคลังที่ปรากฏอยู่ในบทเฉพาะกาล

     สาเหตุของการมีคณะกรรมการวินัยทางงบประมาณและการคลัง แต่เดิมนั้นในการตรวจเงินแผ่นดินของไทย เมื่อมีการตรวจพบการกระทำผิดเกี่ยวกับการบริหารงบประมาณแผ่นดิน สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินจะทำแค่เพียงส่งเรื่องไปให้ผู้บังคับบัญชาของผู้กระทำผิด หรือ เจ้าพนักงานสอบสวน เพื่อดำเนินการตามขั้นตอนต่อไป โดยที่สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินจะไม่มีส่วนเกี่ยวข้องในการพิจารณาลงโทษแต่ประการใด ซึ่งเจ้าหน้าที่หรือพนักงานของหน่วยรับตรวจที่กระทำผิดอาจได้รับโทษทางวินัย โทษทางแพ่ง หรือ โทษทางอาญาได้ อย่างไรก็ดีการที่ผู้กระทำความผิดจะได้รับโทษหรือไม่นั้น จะขึ้นอยู่กับดุลพินิจของผู้บังคับบัญชาหรือพนักงานสอบสวน หรือองค์กรอื่นตามกระบวนการยุติธรรม

     ดังนั้น การปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานตรวจเงินแผ่นดินจึงเป็นเพียงการตรวจสอบที่ปราศจากซึ่งอำนาจลงโทษโดยตรงเมื่อตรวจพบการกระทำผิด อันเป็นเหตุให้บรรดาหน่วยรับตรวจขาดซึ่งความยำเกรงต่อกระบวนการตรวจสอบการใช้จ่ายเงินแผ่นดิน

     ยิ่งไปกว่านั้นลักษณะของความรับผิดที่เป็นอยู่ อันได้แก่ ความรับผิดทางวินัย ความรับผิดทางแพ่ง และความรับผิดทางอาญา ซึ่งบทลงโทษที่มีอยู่ทั้งสามลักษณะนั้นไม่มีความเหมาะสมและไม่อาจใช้บังคับได้จริงในทางปฏิบัติ ตัวอย่างเช่น โทษทางวินัย อันได้แก่ การตัดเงินเดือน, การลดขั้นเงินเดือน, การพักราชการ หรือการไล่ออก ซึ่งโดยปกติแล้วความผิดส่วนใหญ่ที่เกิดขึ้นมักเป็นไปเพื่อประโยชน์แก่หน่วยงานของตน การลงโทษทางวินัยจึงมักไม่เกิดขึ้น นอกจากนี้ยังมีการปกปิดความผิดเพื่อเป็นการรักษาชื่อเสียงของหน่วยงานอีกด้วย ในส่วนของการลงโทษทางแพ่ง โดยหลักการแล้วแทบจะเป็นไปไม่ได้เพราะในกรณีส่วนใหญ่ผู้ที่กระทำความผิดคงไม่สามารถหาทรัพย์สินมาชดเชยความเสียหายที่ตนได้ก่อให้เกิดแก่รัฐได้เพียงพอ ยิ่งไปกว่านั้นการลงโทษทางอาญาก็เป็นการลงโทษที่ตัวบุคคลเท่านั้น แต่ความเสียหายที่รัฐได้รับก็ไม่ได้รับการเยียวยาหรือแก้ไขให้ดีขึ้น อีกทั้งกระบวนการพิจารณาในคดีอาญา ก็มีหลักการที่แตกต่างจากกระบวนการพิจารณาในคดีปกครอง โดยโจทก์จะต้องหาพยานหลักฐานมาแสดงให้ศาลเห็นว่าจำเลยมีความผิดจริงโดยปราศจากข้อสงสัย จึงเป็นการยากอย่างยิ่งที่จะนำตัวผู้กระทำความผิดมารับโทษทางอาญาได้

   ด้วยเหตุผลที่กล่าวมา จึงทำให้เกิดแนวความคิดในการจัดตั้งคณะกรรมการที่จะทำหน้าที่พิจารณาวินิจฉัยในกระบวนการวินัยทางงบประมาณและการคลังขึ้น โดยพิจารณาจากรูปแบบศาลวินัยทางงบประมาณและการคลังของประเทศฝรั่งเศส เพื่อให้เป็นคณะกรรมการวินัยทางงบประมาณและการคลังที่มีหน้าที่พิจารณากำหนดโทษปรับทางปกครองแก่เจ้าหน้าที่หรือพนักงานของหน่วยรับตรวจ ที่กระทำความผิดที่เข้าองค์ประกอบของความผิดวินัยทางงบประมาณและการคลังตามกฎหมาย

    ซึ่งในเรื่องนี้ ศาสตราจารย์ ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ ได้ริเริ่มนำระบบดังกล่าวของวิธีพิจารณาในศาลปกครองที่ใช้ทั้งในศาลบัญชีและศาลวินัยทางงบประมาณและการคลัง มาประยุกต์ใช้กับระบบการตรวจเงินแผ่นดินของไทย ดังที่ปรากฏในส่วนที่ 2 ว่าด้วยวินัยทางงบประมาณและการคลัง มาตรา 20 วรรคสาม ของ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2542 ซึ่งคัดลอกมาจาก มาตรา 38 วรรคสอง ของร่างพระราชบัญญัติการตรวจเงินแผ่นดินของรัฐ พ.ศ. ..... และระบบดังกล่าว ศ.ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ ก็ได้นำมาประยุกต์ใช้ในเรื่องของการรับรองบัญชีเช่นกัน ดังปรากฏในมาตรา 32 วรรคสาม ดังความว่า "วิธีพิจารณา................จะต้องจัดให้มีเจ้าหน้าที่ตรวจสอบคนหนึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ตรวจสอบผู้รับผิดชอบ มีหน้าที่ในการทำสำนวนรวบรวมข้อเท็จจริงและเสนอความเห็นโดยอิสระแก่คณะกรรมการตรวจรับรองบัญชี" (ซึ่งก็คือระบบศาลบัญชีของฝรั่งเศส) แต่เป็นที่น่าเสียดายที่ส่วนที่สองว่าด้วยการรับรองบัญชีที่สามารถพัฒนาไปสู่แผนกต่าง ๆ ที่มีความเชี่ยวชาญของศาลบัญชีนั้นได้ถูกตัดทิ้งไปโดยผู้ร่างฯ รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 ที่ไม่ได้รับแนวความคิดดังกล่าวเนื่องจากตามมาตรา 333 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 นั้น กล่าวถึงเฉพาะเรื่องวินัยงบประมาณและการคลังดังที่ปรากฏอยู่ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญโดยไม่บัญญัติถึงการรับรองบัญชีในส่วนที่ 2 ของร่างกฎหมายที่ ศ.ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ ได้นำเสนอไว้แต่อย่างใด

ที่มา : โครงการศึกษาวิจัย เรื่อง วินัยทางงบประมาณและการคลัง สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน